空间规划丨三区三线划定与管控思路

"三区三线"是实现主体功能区战略精准落地的重要手段，是空间规划的核心内容。

2014年国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发布《关于开展市县"多规合一"试点工作的通知（发改规划[2014]1971号）》，明确提出空间规划要"划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局"，

在之后的《省级空间规划试点方案》中明确要求以"三区三线"为载体，合理整合协调各部门空间管控手段，绘制形成空间规划底图。

从地方实际来看，从"多规并行"到"两规合一"、"三规合一"、"多规合一"，均以解决各类空间性规划矛盾为重要目的，统一"目标"、"指标"和"坐标"。

但各类规划都有自身的技术标准与管控方式，对空间开发与保护的引导与管控不一致，很多地区开展的"多规合一"探索难以从根本上解决多规矛盾问题，

因此，如何科学合理地划定"三区三线"、并制定相应的三类空间、六类分区综合管控措施，已成为空间规划改革中的一项重要任务。

中国城市和小城镇改革发展中心规划院（后文称中国城市中心规划院）联合多家单位在多省、市、县（区）空间规划的编制过程中，不断探索和创新"三区三线"划定方法，并以人类行为作为空间管控主体，梳理整合了现有各类规划管控分区与空间规划三类空间、六类分区对应关系，根据六类分区主体功能制定对应人类行为的管控措施，最终形成空间管控措施。

1. 三条控制线划定 

生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

2017年5月，环境保护部、国家发展改革委联合发布《生态保护红线划定指南》，要求各地按照该指南推进生态保护红线划定工作，核心是对国土空间开展生态功能重要性和生态敏感性评估。将生态极重要和生态极敏感区域与国家级和省级的禁止开发区域进行校验，形成生态保护红线。

生态保护红线划定技术路线示意图

在各项空间规划项目中，我院以《生态保护红线划定指南》为基础，进一步细化了生态评价指标，在生态功能重要性评价中增加对生态质量变化的评价，并且根据各地生态本底情况，对应调整各项因子评价权重。例如对于中西部水土流失严重地区，生态敏感性评价中的水土流失和石漠化评价因子权重相应提高，为确保生态脆弱地区对保护需求的精准定位。

各类生态功能重要性评价要素示例图

永久基本农田保护红线是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

从2014年11月《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》到2018年2月《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》两项通知发布，全国各地已基本完成永久基本农田划定工作。

在规划实践中，首先要与永久基本农田划定部门沟通、对接；再结合主体功能区规划，考虑当地水文条件、地质条件等因素，对耕地质量等别、耕地地力进行评价，将高等优级的耕地划入永久基本农田；同时与土地整理、高标准农田建设项目相结合，将经过土地整理的耕地划入；最后将生态退耕、零星分散、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地划出，形成永久基本农田保护红线。

永久基本农田保护红线示例图

城镇开发边界是为合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形条件、自然生态、环境容量等因素，划定的一条或多条闭合边界。

2014年8月，住房和城乡建设部、国土资源部联合部署在北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州等14个城市开展城镇开发边界划定试点，各地也根据自身条件编制划定方法，例如四川省编制了《城市开发边界划定导则》，福建省出台《城市开发边界划定和管理技术要点》，但全国尚未有统一明确的城镇开发边界划定导则。

我院基于城市总体规划适建区和城市增长边界，以及土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区的划定方法，探索创新一套城镇开发边界划定方法，并在不同地区、不同层级空间规划中不断调整完善。

在《开化县空间规划》中，由于开化县属于重点生态功能区，基于开化城镇发展战略、空间结构、用地布局以及各类设施配置，划定以最大限度保护生态本底为基础且符合地方发展诉求的城镇开发边界，将其作为规划期内城镇建设规模的最大阈值和建设范围的空间界限。

在《宁夏回族自治区空间规划》中，项目组根据宁夏回族自治区与下属各市县主体功能、战略定位、实际土地利用效率，结合各市县发展阶段、城镇化水平等因素，以规划城镇建设用地规模的1-1.5倍界定城镇开发边界规模，再根据各地市县已有相关规划初划城镇开发边界，并要求各地区在其各自的市县空间规划中细化布局。

市县城镇开发边界划定技术路线图

2. 三类空间划定思路 

三类空间包括生态空间、农业空间、城镇空间，既不像生态保护红线、永久基本农田保护红线，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界是承载开发建设项目落地的主要空间载体，导致管控要求和划定方法弹性较大。因此，在三类空间划定过程中，必须根据各地区保护重点和发展差异，对指标进行差异化设定，形成更加符合地方实际的三类空间。

在三类空间划定过程中，首先根据主体功能区规划确定市县的主体功能，初步设定各类空间功能的占比，例如在农产品主产区县，初步确定农业空间比例要大于50%，并在资源环境承载力评价与国土开发适宜性评价中加大对耕地条件、土地肥力等耕作要素的评价权重，推导三类功能适宜性评价。再对生态、农业、城镇功能适宜度进行梳理，根据功能适宜度高低，构成27种情景（参见下图），例如"生态功能适宜程度高，农业、城镇功能适宜程度低的区域"。最后综合考虑国土空间所处区域的主体功能、地方特点，以及空间发展战略，甄别划分后划定三类空间。

27种功能重叠情景分析

开化县三区三线划定图

3. 空间管控制定思路 

空间规划管控措施是确保三类空间、六类分区准确落地实施，协调国土空间资源保护与开发关系的重要保障。在空间规划实践与相关研究中，基于对现有管控体系梳理与整合，我院探索出一套系统的综合空间管控措施设计思路。依托管控措施、开发强度、用地规模、保护界线等，实现对各类空间开发和保护行为的落地管控，并对不同管控对象、管控逻辑做了诸多探索与创新。

我国现有空间管控体系主要包括：

主体功能区规划对国土空间进行综合、统筹管控，原由国家发改委主导；

环境功能区划与生态功能区划分别根据分区功能与生态环境超载和污染状况管控空间使用，由原环境保护部主导。

土地利用总体规划调整土地利用结构和用地布局，统筹土地资源在国民经济部门间的时空分配，协调土地供给与需求的平衡关系，由原国土资源部主导。

城乡总体规划的主要职能是约束、引导建设行为，控制引导区域空间资源开发建设，原由住房与城乡建设部主导。

五类规划各自管控分区及管控措施之间存在相互交叉与不一致的问题。具体问题表现为：管控分区定义不一致、管控分区划定方法不一致、管控分区管控力度不一致。

虽然五类规划管控在划定方法与管理形式上存在差异，但主要是以分区功能或建设项目是否准入这两种逻辑关系作为管控的主要依据。五类规划管控之间也表现出大量的共性。各自管控分区都集中体现出基于生态、农业、城镇三类空间功能制定管控措施的特点。

根据各类规划管控体系现状与相互关系，在空间规划项目中进行了一系列关于空间管控措施制定思路的探索，既是为了构建完善的空间规划管控体系，也是为了理顺多规之间的管控差异。通过实践，我们认为空间规划管控预期应实现的目标包括：

1

遵循现有各类保护法、保护条例，确保空间规划管控自身能说的圆行得通；

2

对接主体功能区管控，帮助主体功能区管控落地同时对接城、土、生、环四类规划管控；

3

规范并指导城、土、生、环四类规划的管控措施制定。为此，我院梳理了空间规划管控、其他五类规划管控与各类保护法、保护条例的关系，消除多规间的管控差异，理顺各级管控隶属关系。

多规管控协调与实施

基于各类规划管控与空间规划管控关系的梳理，将空间规划管控分为三级：

第一级为三类空间管控，向上对接主体功能区管控，并初步制定三类空间主要管控原则；

第二级，在三类空间管控基础上细分为六类分区管控，引导城、土、生、环四类规划管控，并根据各分区职能细化各类管控对象准入条件；

第三级，对空间管控对象的具体引导、约束与限制，根据分区功能细化管控措施，确保落地实施。

我院在空间规划项目的实践过程中，探索了以人类行为作为管控对象的管控措施制定思路。以人类行为作为管控对象，既可以从更全面的角度管控国土空间的保护与开发，又可以避免管控分区与三区三线范围的不一致。通过梳理各类保护法、保护条例、各类规划管控中对人类行为的管控措施，基于各分区的主体功能，制定空间规划管控措施，结合空间开发强度，管控三类空间六类分区。

4. 结语 

中国城市中心规划院通过对不同层级、不同地域的空间规划编制，持续对三区三线的划定方法和空间管控措施编制进行创新和总结，现阶段已初步形成以《开化县空间规划》为代表的市县级，和以《宁夏回族自治区空间规划》为代表的省级"三区三线"划定方法与管控思路，以期为优化完善空间规划相关技术提供地方实践样本和参考依据。

来源：中国城市中心规划院

新疆新土地城乡规划设计院   信息中心

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